19 de September de 2021

¿Cuál es la mejor regulación del sistema financiero?, por Alejandro Vanolli

La regulación financiera global corre siempre por detrás del mercado. En Argentina se avanzó en 2012 con la nueva Carta Orgánica del Banco Central y la reforma del código penal para incluir como delitos económicos figuras como manipulación de mercado, información privilegiada, intermediación no autorizada entre otras, pero queda mucho por hacer para tener una regulación moderna y eficiente.

El sector financiero ha desarrollado una gran dinamismo en las últimas tres décadas. La combinación de innovación tecnológica, volatilidad, diseño de nuevos productos, desarrollo de inversores institucionales, menores controles de capitales y el propio proceso de globalización permitió un fuerte crecimiento de los activos financieros a nivel internacional.

Los activos financieros que en 1980 se correspondían 1 a 1 con el PBI global ya en 2007 representaban 14 veces la producción mundial. Esa innovación dinámica de las finanzas ha hecho que la regulación financiera global, corra siempre por detrás del mercado.

El fuerte crecimiento de la transnacionalización financiera en los años 90, administrada por conglomerados financieros que incluyen bancos, sociedades de bolsa, fondos de inversión, compañías de seguros entre otros actores, ha aprovechado no solo los rendimientos diferenciales entre países, mercados y productos sino también los arbitrajes regulatorios a nivel nacional y global.

Hasta fines del siglo XX predominaban reguladores separados, un regulador bancario generalmente el Banco Central, un regulador de valores para fondos de inversión y operaciones bursátiles y uno de seguros para seguros patrimoniales, vida o retiro. Esa fragmentación coexistía con disímiles estándares regulatorios para cada actividad.

En los años 90 comienza en diversos países la separación del Banco Central de la función regulatoria de bancos, que fue transferida a otras agencias, quedando sólo los BC como autoridad monetaria. Es el caso de Australia, Canadá, Chile, Suiza, México entre otros.

En Argentina en 1992 casi se separa la Superintendencia de Entidades Financieras del Banco Central, pero como en convertibilidad la política monetaria era pasiva y reducida a su mínima expresión, se le dio una relativa autonomía pero quedó dentro del BCRA.

Esta fragmentación y esta asimetría, en el marco de la globalización fueron una de las fuentes del crecimiento de riesgos sistémicos, burbujas, sobrendeudamiento, fraudes a consumidores financieros, conflictos de intereses y también delitos impositivos de lavado de dinero y cambiarios que se han generalizado en los últimos treinta años.

A fines de los años 90, luego de las crisis del tequila, Asia, Brasil y Rusia, que en realidad fueron sistémicamente una manifestación de deficiencias en la arquitectura financiera global, comenzó una consolidación de la supervisión financiera.

Así se creó en el Reino Unido un regulador único de bancos, valores y seguros el FSA, y se constituyó a nivel global, un grupo consultivo el Financial Stability Forum que reunió al G7, FMI, Banco Mundial, OCDE y otros países con mercados significativos además del Banco de Basilea, la Organización Internacional de Comisiones de Valores (IOSCO) y otros organismos de control.

En teoría un regulador único como además del Reino Unido conformaron Uruguay, Rusia, República Checa e Irlanda contaría con mejor información del conjunto de riesgos además de economías de escala para cumplir mejor su función.

A principios de este siglo diversos reguladores se fueron unificando en forma total o parcial en Asia, Europa y América Latina. Ejemplos regionales Chile (Valores y Seguros), México (Bancos y Valores), etc.

Una de las críticas que suele hacerse al regulador unificado es que suele predominar un enfoque macroprudencial en desmedro de las regulaciones orientadas a la transparencia y la protección de los consumidores.

Twin peaks y los modelos de regulación

Así surgió un nuevo modelo de regulación denominado “twin peaks” o picos mellizos donde se constituyen dos organismos con propósitos diferentes la regulación macroprudencial de todos los grupos financieros separada de otro ente orientado a la protección a los inversores. No obstante estos avances, la crisis de 2008 reflejó que los problemas de una buena regulación global que impidiera los citados desbordes seguían vigentes.

No solamente hubo fallas de coordinación entre los Tesoros, Bancos Centrales y los reguladores, sino que aún predominaba una fuerte confianza en la autorregulación de los mercados, los códigos de buenas conductas y especialmente en el funcionamiento de las calificadoras de riesgos que no tenían regulación alguna a pesar de su rol crucial en los modelos de riesgo bancario de Basilea 2.

Un problema crítico era la ausencia de una regulación consolidada de bancos, el problema del “shadow banking” operaciones no reguladas, los paraísos fiscales y la sobreventa de activos complejos sin responsabilidad clara del riesgo emergente.

Así existían verdaderos agujeros negros, sin regulación o con regulación débil y deficiente con serios problemas de información entre los reguladores nacionales y a nivel internacional por operaciones transfronterizas.

En 2009 se transforma el foro consultivo FSF en el Financial Stability Board (FSB) con un mandato más claro para velar por la estabilidad financiera incluyendo junto al Banco de Basilea principios universales para regular a bancos y entidades de importancia sistémica y una mayor supervisión pública (Basilea 3), entre otras reformas.

Por otra parte Europa avanzó en la creación de agencias de supervisión de los riesgos a nivel regional. El Sistema Europeo de Supervisión Financiera que incluye a varios reguladores comunitarios y a los reguladores nacionales de cada país de la Unión.

Entidades financieras no bancarias

Más allá de los avances, queda mucho por hacer en la regulación de entidades financieras no bancarias, calificadoras de riesgo, paraísos fiscales entre muchas cuestiones pendientes de una arquitectura financiera global que sea capaz no sólo de prevenir las crisis y los delitos, sino además sancionar adecuadamente a quienes violan las normas o se aprovechan de los arbitrajes regulatorios en detrimento de los Estados y sus ciudadanos.

En Argentina se avanzó en 2012 con la nueva Carta Orgánica del Banco Central, la ley 26831 de mercado de capitales y la reforma del código penal para incluir como delitos económicos figuras como manipulación de mercado, información privilegiada, intermediación no autorizada entre otras, pero queda mucho por hacer para tener una regulación moderna y eficiente.

EE.UU, Brasil y Argentina cuentan aún con reguladores separados, lo cierto es que en Brasil y EE.UU cuentan con mecanismos formales de coordinación de sus agencias, y en EE.UU la ley Dodd Frank permite a la Fed regular no solo a los bancos sino también a los actores sistémicamente importantes.

A fines de los 90 el Banco Mundial condicionó créditos al país a la existencia de un Comité de Reguladores integrado por el BCRA, CNV, Superintendencia de Seguros, entre otros que dejó de existir con la crisis post 2001. Así continuamos con reguladores separados con distintos status jurídicos, capacidad regulatoria, autonomía y suficiencia presupuestaria.

Si bien la ley de mercado de capitales de 2012 permitió el intercambio de información entre Organismos y desde 2014 a 2015 funcionó una adecuada coordinación que permitió medidas efectivas para sancionar infracciones y delitos financieros, cambiarios, impositivos y de lavado de dinero, en 2016 se desarticuló todo el andamiaje institucional de regulación y supervisión cambiaria y financiera.

Una buena macro es una condición necesaria pero no suficiente. Es imprescindible una buena regulación y supervisión financiera.

Es momento de repensar integralmente el esquema normativo financiero argentino, tomando en cuenta la experiencia internacional, adecuada a la realidad de nuestro sistema financiero para tener un marco de regulación y supervisión que permita promover un sano desarrollo financiero, que prevenga las crisis y proteja los ahorros de los ciudadanos e inversores en general.

Sea cual sea el modelo elegido, que en mi opinión debería incluir un programa de coordinación e integración gradual e integral de la supervisión financiera, la importancia y seriedad de la problemática cambiaria, financiera, impositiva, etc. exige un debate público urgente no solo que atienda a los problemas de coyuntura sino a cuestiones estructurales con perspectiva de futuro.

Alejandro Vanolli

BAE Negocios