Las claves del Plan Estratégico de la AFIP para aumentar la recaudación y eludir el ajuste fiscal

Página/12 tuvo acceso exclusivo al documento clave para cerrar el acuerdo con el FMI. La fórmula del gobierno Alberto Fernández que el Fondo ya aceptó es crecimiento económico más aumento de la recaudación gracias a mejoras de la administración tributaria. Un plan que disminuye el déficit fiscal eludiendo las recetas de ajuste.

El Plan Estratégico 2021-2025 de la AFIP, programa que constituye una de las piezas clave en el diseño del acuerdo a punto de rubricarse con el Fondo Monetario Internacional, tiene las siguientes principales iniciativas:

  • Crecimiento económico para generar empleo y, de ese modo, contabilizar más ingresos por aportes y contribuciones.
  • Mejorar la administración tributaria para recaudar más con fiscalizaciones y controles a grandes contribuyentes.
  • Avanzar en el plan de incorporación de inteligencia y tecnología fiscal en los procesos de fiscalización.
  • Profundizar los controles extensivos automáticos.
  • Continuar con la tarea de fiscalidad internacional (capitales no declarados en el exterior de individuos y maniobras de precios de transferencias de las compañías).
  • Reforzar los operativos de desarticulación de usinas de generación de facturas truchas.

Página/12 tuvo acceso exclusivo a este documento que define una de las herramientas fundamentales del gobierno de Alberto Fernández para disminuir el déficit fiscal eludiendo la receta tradicional del ajuste. Crecimiento económico más aumento de la recaudación por mejoras de la administración tributaria es la fórmula que impulsa el equipo económico y que el Fondo aceptó.

La AFIP, bajo la conducción de Mercedes Marcó del Pont, cumplirá una tarea central para alcanzar ese objetivo. En el documento de 135 páginas, divididos en tres grandes capítulos (Situación inicial, Desafíos 2021-2025 y Apuestas y operaciones estratégicas), se definen las misiones a cumplir, las acciones a implementar, las áreas del organismo involucradas y el detalle de las metas para cada año del período 2021-2025.

Precisa que «se ha adoptado un conjunto de objetivos estratégicos que orientarán los esfuerzos institucionales durante los próximos cinco años. Éstos pretenden contribuir con una triple finalidad: acrecentar la capacidad económica del Estado, mejorar la distribución del ingreso y promover el desarrollo del país».

El Plan Estratégico de la AFIP

Los objetivos y sus respectivos indicadores del plan están definidos en seis dimensiones:

1. Recaudación tributaria: este indicador como porcentaje del PIB muestra un incremento significativo a partir de 2004, alcanzando valores máximos históricos entre 2012 y 2015, cuando se ubicó alrededor de 26 por ciento del PIB. Esta tendencia no se mantuvo, sino que se revirtió durante el período 2016-2019. La evolución de la recaudación tributaria expresada en moneda constante también refleja una persistente retracción durante los últimos cinco años. En 2016 las principales causas fueron por decisiones de política tributaria, entre las que se destaca la reducción de los derechos de exportación.

2. Cumplimiento de las obligaciones fiscales: la diferencia existente entre la recaudación efectiva de un impuesto y su recaudación teórica constituye lo que se denomina brecha de cumplimiento. Esta divergencia obedece a los montos no ingresados por evasión, elusión, mora y, en menor medida, omisiones y errores involuntarios.

En relación con el Impuesto al Valor Agregado el desafío que asume la AFIP es romper el núcleo duro histórico de incumplimiento que, desde hace décadas, supera el 30 por ciento de la recaudación potencial. En 2019 se da nuevamente un proceso de crecimiento de este indicador que se ubica en 34,3 por ciento de la recaudación potencial y, durante el 2020, como consecuencia de los efectos de la pandemia en la economía, se estima que supera el 38 por ciento.

3. Progresividad e incidencia distributiva del sistema tributario: desde hace cuatro décadas es preponderantemente regresivo como consecuencia de una estructura impositiva en la que predominan los gravámenes generales sobre las transacciones de bienes y servicios y, en contrapartida, tienen escasa injerencia aquellos que gravan las rentas y los patrimonios. La administración tributaria tiene su parte de responsabilidad porque desde hace muchos años ha prestado especial atención al cumplimiento de las obligaciones en los impuestos generales al consumo, básicamente el Impuesto al Valor Agregado (IVA).

A pesar de la estructura tributaria vigente, la posibilidad de incidir sobre la progresividad en la recaudación fiscal efectiva se encuentra en poder del ente recaudador, ya que, mediante políticas de fiscalización, cobranza o asistencia orientadas con ese propósito, ayudaría a compensar el actual nivel de regresividad en la recaudación.

En 2020, a pesar de las dificultades originadas en la pandemia, se redujo la regresividad de la estructura, principalmente por la mayor participación de Bienes Personales y la creación del impuesto PAIS, volviendo a un Índice de Progresividad Neta (IPN) similar al de 2015.

4. Registración laboral: la AFIP afirma que la informalidad laboral es un problema endémico en Argentina, que se viene expandiendo desde la última dictadura militar y que llegó al punto máximo durante la Convertibilidad, cuando se produjo una profunda crisis ocupacional que se reflejó en una tasa de asalariados no registrados superior al 50 por ciento.

Después de la eclosión de ese plan económico, con la recuperación del aparato productivo y la reconfiguración del rol estatal en las relaciones laborales, se fue recomponiendo el mercado de trabajo y el registro de los asalariados. A partir de este desempeño, esa tasa tuvo una drástica reducción que alcanzó su piso en 2015 con 32,7 por ciento del total de asalariados.

La vuelta de una política económica similar a la implementada en la década del ’90 tuvo como resultado una reversión de la tendencia de los años previos con un alza permanente de los no registrados hasta llegar a 35,1 por ciento en 2019.

5. Fiscalidad internacional y control del comercio exterior: en ambos frentes, el sistema tributario, además de aportar recursos al fisco, cumple la función secundaria de atenuar tanto la Formación de Activos Externos (FAE) como la restricción externa, dos de los problemas económicos más complejos en la economía argentina del último medio siglo.

La política y la administración tributarias intervienen mediante la aplicación de los derechos de exportación para disponer de tipos de cambio efectivos diferenciados, el impuesto PAIS y la percepción en Ganancias a la compra de divisas para morigerar la FAE y la restricción externa.

El seguimiento de cuentas financieras en el exterior por parte de residentes argentinos es un insumo relevante tanto para el cálculo del Impuesto a las Ganancias como para Bienes Personales.

La valoración de las operaciones internacionales, el desvío de utilidades y la erosión de la base imponible a partir de la localización contractual de las utilidades en entidades cáscara (sin sustancia económica) es otro objetivo principal de la fiscalización.

6. Eficiencia y gestión estratégica del gasto en la administración tributaria: la eficiencia de la recaudación, entendida como la maximización de los ingresos minimizando los gastos para obtenerlos, es un indicador típico para evaluar las administraciones tributarias.

Las siete claves del plan de la AFIP

El plan incluye un conjunto de apuestas y operaciones estratégicas para lograr cambios sustanciales en la situación actual y constituye la hoja de ruta de las principales acciones de la AFIP:

  • Mejorar el desempeño recaudatorio del sistema tributario nacional.
  • Reducir el incumplimiento tributario.
  • Mejorar la progresividad de la recaudación y su incidencia distributiva.
  • Incrementar la regularización laboral.
  • Reducir los perjuicios fiscales/cambiarios derivados de sobre o subfacturación en las operaciones de comercio exterior.
  • Reducir la erosión de la base imponible local originada en maniobras de deslocalización internacional.
  • Mejorar la eficiencia en la administración y la gestión estratégica del gasto.

Los ingresos tributarios de enero marcaron el decimoséptimo mes consecutivo de crecimiento por encima de la variación de precios, comportamiento que no se observaba desde 2011-2012. De esta manera, la recaudación muestra el período de crecimiento en términos reales más prolongado del último decenio.

Si, como aseguró el ministro de Economía, Martín Guzmán, no habrá ajuste económico, los interrogantes que presenta el inminente acuerdo con el FMI son:

  • ¿Cuál es la política para mejorar la recaudación?
  • ¿Cómo se podrá sostener la dinámica observada de la recaudación en los últimos 17 meses?
  • ¿Cómo lograr que este eventual comportamiento de la recaudación se traduzca en mejora de la distribución del ingreso y poder adquisitivo?

Se sabe que todo acuerdo con el FMI históricamente significó un ajuste regresivo de la economía con políticas monetaria (emisión) y fiscal (gasto público) contractivas. Esos planes incluían primero una fuerte devaluación, origen de cada uno de los ajustes dramáticos que registra la economía argentina.

Guzmán asegura que el inminente acuerdo de refinanciación de la deuda impagable que dejó el gobierno de Mauricio Macri con el Fondo no se traducirá en ajuste económico. Por eso dice que no habrá un salto devaluatorio y que el gasto público crecerá en términos reales.

La duda que atraviesa a la fuerza política oficialista, que genera muy fuertes tensiones a su interior, es si eso será posible o sólo se trata de promesas de Guzmán para buscar la aceptación política del acuerdo.

El sendero desconocido de las cuentas públicas

Existe consenso en el universo de economistas ortodoxos y heterodoxos sobre que disminuir el déficit fiscal supone una política de ajuste. Es una definición básica que requiere una ampliación en el análisis para no quedar atrapados de conceptos conservadores, que de tanto repetirse se vuelven sentido común.

En este desafío, para no quedar atrapados de debates circulares, se puede plantear la siguiente pregunta: ¿existe la posibilidad de que la reducción del desequilibrio de las cuentas públicas («ajuste») sea progresivo?

En términos teóricos, en una economía con subutilización de la capacidad productiva y elevado desempleo y pobreza, disminuir el déficit fiscal hasta alcanzar el equilibrio debilita la demanda agregada, con el consiguiente impacto en la tasa de crecimiento, al detraer recursos de la actividad global. Para la economía argentina de marcados rasgos bimonetario, frágil demanda de pesos y escaso acceso a financiamiento en moneda nacional y en dólares, la cuestión fiscal exige una evaluación más exigente en comparación al funcionamiento de otras economías periféricas.

Con estos potentes condicionamientos, la meta que se propone transitar el gobierno de Alberto Fernández es un sendero desconocido para la economía argentina: reducir el déficit fiscal con criterios progresivos, lo que implicaría cumplir con el doble objetivo de no castigar a los sectores sociales vulnerables al tiempo de no afectar tanto el crecimiento del Producto.

El ajuste es la devaluación fuerte

Esta última meta tiene además el limitante de la disponibilidad de dólares (reservas) en el Banco Central para abastecer la demanda importadora, teniendo en cuenta la estructura productiva fragmentada como consecuencia de tres ciclos de desindustrialización (dictadura militar, menemismo y alianza macrista-radical).

En realidad, aunque a la mayoría de los analistas les provoca incomodidad por su obsesión fiscalista, los verdaderos ajustes de la economía local fueron provocados por fuertes devaluaciones, precipitadas cuando el Banco Central se quedaba con reservas exiguas.

Quienes están preocupados por el ajuste económico deberían primero atender la urgencia de la disponibilidad de dólares, puesto que sin divisas no importa si se expande o se contrae el gasto público ya que las fuertes devaluaciones arrasan con todo.

¿Es posible un ajuste fiscal progresivo?

Guzmán aseguró en el reportaje publicado hace dos domingos en PáginaI12 que el gasto público no bajará, afirmando además que crecerá en términos reales. Con expansión del gasto y el compromiso de reducir el déficit fiscal, la cuestión clave pasa por saber qué pasará con los ingresos.

La recaudación tributaria y de seguridad social será entonces la principal referencia para evaluar si ese sendero fiscal puede cumplirse. A la vez, resultará fundamental identificar cómo se integrará esa recaudación. Esto significa de qué fuentes impositivas saldrán los recursos adicionales para disminuir el déficit fiscal. Esto definirá si el ajuste de las cuentas públicas es regresivo o progresivo.

Existen tres vías para incrementar la recaudación tributaria:

  • Nuevos impuestos.
  • Crecimiento económico.
  • Administración tributaria.

La primera opción, por ahora, fue descartada por el gobierno de Alberto Fernández, además no es un pedido del FMI por lo que trascendió de la negociación. En relación a la progresividad impositiva, la evolución de la recaudación en los dos últimos años muestra la reversión de gran parte de las reformas regresivas instrumentadas por el gobierno de Macri (por las modificaciones en los impuestos a las Ganancias y a Bienes Personales).

Descartada la creación de impuestos, quedan otras vías para incrementar la recaudación impositiva: sostener el crecimiento económico, aumentar el empleo registrado que implica cobrar más por aportes y contribuciones, fortalecer la fiscalización tributaria y apostar a precios internacionales firmes de las materias primas de exportación (soja, trigo y maíz, especialmente) para mantener un flujo creciente de fondos por cobro de retenciones.

¿Qué es la Administración Tributaria?

La otra herramienta para aumentar la recaudación es consolidar la Administración Tributaria, que consiste en mejorar la capacidad del Estado para cobrar impuestos a los que evaden y eluden el pago.

La hoja de ruta en esta materia está contenida en el Plan Estratégico 2021-2025 de la AFIP. El documento que ya fue aprobado por el organismo conducido por Marcó del Pont es una de las acciones previstas en el acuerdo con el FMI.

El plan contempla las distintas acciones de control y fiscalización que desarrollarán las distintas áreas especializadas de la AFIP así como desde la Dirección General Impositiva a cargo de Virginia García, la Aduana que encabeza Silvia Traverso y la Dirección General de los Recursos de la Seguridad Social comandada por Carlos Castagneto.

La tarea de la AFIP no comenzará cuando se firme el acuerdo, sino que se inició hace dos años con un proceso de reconstrucción de capacidades y recursos que habían sido intencionalmente desarticulados y debilitados durante la gestión macrista.

El trabajo que plantea Marcó del Pont consiste en fortalecer y consolidar algunas de las herramientas instrumentadas desde 2020, así como desplegar nuevas para ampliar la recaudación y contribuir también a morigerar la formación de activos externos.

En concreto, el plan estratégico de la AFIP define un horizonte de medidas para recaudar más y, además, de los sectores de mayor capacidad contributiva, para alcanzar las metas fiscales sin afectar el crecimiento ni los ingresos de los sectores medios y bajos.

Alfredo Zaiat

Página/12